Por Esther Alexandra Garwer y Rolando Zelaya y Ferrera
El fin del Cariato dejó para el gobierno de Gálvez, claramente defi nidas las difi cultades del centralismo: a) Múltiples problemas de gestión que paralizan el desarrollo local; b) Múltiples difi cultades administrativas que hacen incompresible la lógica del Estado y su relación entre el poder central y el poder local; c) Complejidad extrema de las instituciones centrales que no pueden ni entender, ni resolver las relaciones con el poder local;d) Subvaloración de las potencialidades y recursos locales para dar respuesta a los problemas locales; e) Jerarquización de todas las formas de convivencia entre el poder central y el local que llevó al caos en muchos momentos, y en otros al dominio autoritario y a la ausencia de desarrollo institucional.
Es por ello que la descentralización en Honduras tiene una trayectoria que se inicia desde fi nales de la década de los 50 hasta la actualidad, la cual se puede dividir en dos fases: 1) la descentralización funcional o formal, que comprende una descentralización institucional dentro del poder ejecutivo mediante la fundación de los entes autónomos y semiautónomos, (fase que denominamos DIEF); y 2) el proceso de descentralización iniciado con el programa de modernización del Estado en la década de los 90 que trata de profundizar la democratización y colocar la participación ciudadana como un aspecto esencial de la evolución de la sociedad hondureña (fase que denominamos PD).
Con el surgimiento de la Comisión Presidencial de Modernización del Estado (1991) se inicia una nueva fase en el proceso de transformación estatal. El fortalecimiento municipal fue uno de los principales ejes y su componente de descentralización fue apoyado por la cooperación internacional desde 1991 hasta 1995. En 1994 fue aprobado el Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Municipal y se creó la Comisión Ejecutiva para la Descentralización CEDE, la cual elaboró un plan de acción. Se creó también una Unidad Técnica de Descentralización en la Secretaría de Gobernación y Justicia que funcionó hasta 1995.
Estas dos fases tienen una conexión conceptual porque la descentralización implica el traslado (devolución) de competencias (funciones) administrativas, políticas tica propia. Por tanto supone traslado de poder del ente central al ente receptor. La desconcentración es transferencia de competencias entre órganos de un mismo ente, por lo que se mantiene una subordinación jerárquica en la toma de decisiones. La privatización implica el abandono de competencias de la esfera pública que pasan al orden de lo privado, en donde las decisiones y la sujeción jerárquica dependen de los intereses particulares.
Tanto la DIEF como el PD, han aportado un marco institucional y jurídico en el que se refl ejan los diversos grados en que la descentralización se está ejecutando en Honduras. El paso de la DIEF al PD es un proceso que se produce bajo circunstancias históricas que la sociedad tiene que asimilar. Hay un ajuste que tiene que producirse en las instituciones políticas; en la estructura de poder nacional y sus formas locales y/o regionales; en la cultura organizacional del aparato de Estado y en sus unidades normativas y operativas; y fi nalmente en el municipalismo tradicional y sus cuadros, que han sustentado los ritmos característicos del desarrollo nacional y local.
La clave de esa asimilación y ajuste, reside en el hecho de que las diversas instancias del Estado y la ciudadanía tendrán que ir aprendiendo a colocar en su justo lugar y nivel, los tipos de competencias que se mezclan a partir del marco jurídico general. Así, las funciones estabilizadoras y redistributivas mínimas que tiene que desempeñar el poder central y que catalizan los grupos de competencias que desempoderan las funciones del poder local, tendrán que adecuarse a una buena combinación de las competencias del poder central y las de las instituciones del municipio.
Además, el despliegue del principio administrativo de “subsidiaridad”, supone que el poder central despliegue sus funciones estabilizadoras y redistributivas sin dañar la autonomía y sin afectar las competencias propias e institucionales, sino por el contrario potencializándolas de forma que sea posible darle más vida a la labor cotidiana de desarrollo de la municipalidad. El marco jurídico actual tiene elementos fundamentales en la Ley de Municipalidades, que posibilitan el despliegue del po-
der local si se aplica consecuentemente.
Asegura la autonomía en tanto posibilita la elección de autoridades, la libre administración, la recaudación de fondos, la ejecución presupuestaria, la gestión de los servicios públicos locales, y en tanto que da libertad para crear una propia estructura administrativa. En lo que se refi ere a las atribuciones, el marco jurídico convierte a la municipalidad en un ente de desarrollo local; da amplias facultades para la gestión de los servicios municipales, para la gestión de la infraestructura local, para la protección y promoción ecológica, para el fomento y regulación de la actividad comercial, industrial y de servicios, y confi ere legitimidad para la celebración de distintas formas de contratación.
La aplicación de la Ley de Municipalidades, en cuanto a la organización de la participación ciudadana, todavía es un camino sin salida. Desde que se aprobó la Ley no se ha llegado a organizar los Consejos de Desarrollo Municipal (CODEM) en todos los municipios (es decir 298). En la actualidad existen unos 176 CODEM, antes del Mitch (1998) había unos 233. Los cabildos abiertos implican un proceso de desarrollo institucional y de madurez de la participación ciudadana, pero en la actualidad se observa que se hace referencia a ellos por obligación de la ley, sin que la ciudadanía conozca su importancia y el derecho a participar en ellos que les asiste. Igualmente en las corporaciones municipales hace falta construir estas instancias como un mecanismo de participación espontáneo y como ejercicio de libertad y de equidad ciudadana.
Por la experiencia y las difi cultades que se observan en el proceso de municipalización podemos agrupar las tendencias descentralizadoras en el interior de los municipios, de la manera siguiente:
1) Gestión autónoma: Es la tendencia de los municipios más fuertes, sobre todo en el corredor central del país, donde sobre la base de los recursos financieros disponibles (tanto por sus fuentes ternas, como por el acceso a la cooperación internacional) se generan experiencias de gestión autónomas con estructuras descentralizadoras.
2) Gestión mancomunada: Es la tendencia de los municipios débiles que conforman asociaciones con motivaciones específicas, de las que han derivado caminos hacia la descentralización geográfica. En síntesis y tomando en cuenta la experiencia que se ha desarrollado en el país durante las dos fases de despliegue de la descentralización, puede decirse que es necesario impulsar una estrategia que desbloquee el proceso iniciado en los noventa e impulse el nivel central para lograr una concurrencia plena con los sectores municipales.
Como resultado del balance del PD, que hemos realizado aquí, podemos identifi car las siguientes líneas estratégicas necesarias en esta fase de impulso del Proceso de Descentralización:
1) Diálogo Nacional por la descentralización
2) Pacto Nacional de descentralización
3) Restablecimiento de las unidades técnicas de la descentralización en el nivel central
4) Promoción de la transición de la ley de municipalidades hacia una ley de descentralización
5) Promoción de redes departamentales y regionales de la Participación Ciudadana por el proceso de descentralización
6) Promoción de las dimensiones políticas, organizativas y fi scales de la descentralización.
BIBLIOGRAFÍA
Chávez Borjas, Manuel, Honduras: descentralización y visión de país, 1a. ed. — Tegucigalpa: PNUD, 2003.32, resumen introductorio.
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