Mayor riesgo de las ZEDE pesa sobre inversionistas por contingencia de una inconstitucionalidad

El camino hacia las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE) ha sido turbulento desde el primer día. Las ZEDE han sido una de las iniciativas más controvertidas y generado todo tipo de sospechas, críticas y acusaciones.

Las ZEDE fueron ideadas para enfrentar los retos en cuanto a violencia, pobreza y desigualdad. Las ZEDE son áreas del territorio nacional sujetas a un régimen especial en las que los inversionistas estarían a cargo de la política fiscal, de seguridad y de resolución de conflictos, entre otras competencias. Sus tribunales internos seguirían siendo parte del sistema judicial hondureño, pero en principio estarían habilitados para funcionar de manera autónoma e independiente.

Los temas electorales y la emisión de documentos de identidad y pasaporte quedarán sujetos al gobierno nacional.

Fuera de estas regulaciones, las ZEDE serán autónomas y podrán gobernarse, administrarse, establecer su propia política monetaria, crear órganos de aplicación de la ley, hacer su presupuesto y hasta contratar sus propias deudas internas o externas, siempre que sean sin el aval del Estado de Honduras. Esto significa que los beneficiarios, tendrán no solo un régimen de impuestos privilegiados, sino también un sistema político, jurídico y de seguridad pública a su medida. De manera exclusiva, según establece la ley.

SE ABRIÓ CONTROVERSIA

Tantas prerrogativas no podían pasar inadvertidas para algunos sectores y se abrió la controversia. En el 2012 el decreto que daba pie a la constitución de las Regiones Especiales de Desarrollo (RED) o como se les llamarían posteriormente “ciudades modelos” o “ciudades chárter” fue declarado inconstitucional.

Un nuevo decreto, emitido en enero del 2013, reformó la Constitución de la República en los artículos 294, 303 y 329 y dio pie a la emisión de la Ley Orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE).

Con esto el Estado puede establecer zonas del país sujetas a regímenes especiales, las cuales tienen personalidad jurídica; régimen fiscal especial; autonomía funcional y autonomía administrativa.

Sin embargo, visto desde la perspectiva de un experto en Derecho Internacional, aunque la ley pareciera diseñada para favorecer a los inversionistas, pesa sobre ella una espada de Damocles.

RIESGO MAYOR

Odín Guillén Leiva es abogado y notario, experto en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, graduado en España y Holanda; además es catedrático titular de la materia en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) y es socio de una de las firmas de abogados más prestigiadas en la región, Mayora & Mayora.

El joven jurista está convencido de que el principal riesgo de las ZEDE pesa sobre los inversionistas. “El riesgo mayor es para los inversionistas, es el capital el que se arriesga, no tengo la menor duda”, afirma convencido.

Dado el origen de la ley, la contingencia de una inconstitucionalidad está a solo dos años. Recordemos que la aprobación de esta ley tuvo como antesala la destitución de cuatro magistrados que se opusieron a su primera versión, la que creaba las Regiones Especiales de Desarrollo (RED). A pesar de que la Corte Suprema ha declarado que no procede la inconstitucionalidad de los nuevos decretos en cuestión, esto podría cambiar. Debido el sistema de elección de magistrados en Honduras, la posibilidad de que una inconstitucionalidad recaiga sobre la Ley de las ZEDE está abierta.

¿QUÉ PASARÍA?

A la pregunta hipotética: ¿Qué pasaría si en el futuro la Ley de las ZEDE fuera declarada inconstitucional?, Guillén Leiva tiene una respuesta contundente: “Justo ahí se encuentra el mayor riesgo de los inversionistas, en que la Corte Suprema acepte algún recurso de inconstitucionalidad a futuro, por su cambio de parecer”. Y advierte que el Estado tendría que responder, a pesar de que la ley prevea una exoneración para Honduras y establezca que la responsabilidad exclusiva es de las ZEDE.

“Definitivamente la contingencia de una inconstitucionalidad generaría acciones por parte de esos inversionistas y quizás de los Estados de los cuales vienen. La persona jurídica a la que van a reclamar es al Estado, porque es el sujeto principal en el Derecho Internacional. Debo apuntar que en el Derecho Internacional un Estado no puede alegar derecho interno para justificar el incumplimiento de una obligación internacional, el Estado que le reclame a Honduras por esta situación no va a aceptar esa justificación y tampoco la toleraría una Corte Internacional”.

Guillén Leiva explica que los reclamos que procedan contra el Estado por el incumplimiento de alguna obligación internacional no podrán ser transferidos a las ZEDE, aunque la Ley de las ZEDE lo diga así, ya que esa ley interna no es superior al tratado fuente de los potenciales reclamos, así lo estipula el artículo 18 de la Constitución, en caso de conflicto entre el Tratado y la Ley, prevalece el Tratado.

Esto es sin contar el impacto que eso tendría en la imagen y relaciones internacionales de Honduras como interesado receptor de inversión extranjera. “Mi criterio es que, en términos internacionales, tanto jurídicos, políticos como económicos, Honduras quedaría muy mal ante el mundo y dejaría de ser atractivo para la inversión extranjera en general; el mundo y los inversionistas nos colocarían en el último lugar visto desde cualquier ángulo. Si esto se revirtiera dentro de dos o tres años, sería nefasto, por eso la importancia de que todo lo que se genere desde este momento hasta que las ZEDE empiecen a funcionar, vaya amarrado con la Constitución y el respeto al Derecho Internacional. Entre más fiel sea la relación con la Constitución y el Derecho Internacional, más seguras estarán las ZEDE, sus inversionistas y el propio Estado”, señala.

LA CONTROVERTIDA AUTONOMÍA TAMBIÉN TIENE LÍMITES

El artículo 22 de la ley de creación de las ZEDE es uno de los más controversiales, pues establece que tendrán sus propios órganos de seguridad interna, incluyendo su propia policía, órganos de investigación del delito, inteligencia, persecución penal y sistema penitenciario; así como la vinculación con la estrategia de seguridad del país.

De inmediato los críticos advirtieron sobre lo que consideran un experimento peligroso y una cesión ilegal de soberanía. El delicado tema de la soberanía y los supuestos intereses ocultos detrás de la iniciativa, son los dos principales argumentos de la oposición a las ZEDE.

Pero la polémica autonomía también tiene otras aristas: ¿Cómo las controversiales ZEDE podrían hacer tropezar a Honduras con respecto al Derecho Internacional y sus relaciones internacionales?

“Los tratados de todo tipo de los que Honduras sea parte tienen que cumplirse en las ZEDE”, indica el abogado Guillén Leiva. “Por su propia naturaleza los tratados son aplicables en todo el territorio donde ejerza soberanía el Estado, y las ZEDE no pueden extraerse de la soberanía de Honduras. Esto aplica para todos los tratados que hayamos ratificado, incluidos aquellos que tengan que ver con derechos humanos, inversión, medio ambiente, derecho laboral, aeronáutico, marítimo o extradición; por dar algunos ejemplos y sin que eso implique la omisión de otros”.

“Todos los tratados de los que seamos parte, son aplicables en la plenitud del territorio del Estado hondureño, incluso en esas zonas; eso no puede variar porque así lo concibe el propio Tratado sobre Derecho de los Tratados de Viena de 1969”. “De acuerdo con la doctrina, Honduras es un Estado monista, porque hace suyo el Derecho Internacional del que forma parte; Esto quiere decir que en Honduras la vinculación entre el Derecho Internacional y el Derecho Interno es pronunciada. De hecho, cuando un tratado entra en vigencia forma parte de su derecho interno.

De esta verdad -dice Guillén Leiva– surge la imperatividad de que no solo la reforma constitucional y ley orgánica de las ZEDE, sino que todas las regulaciones que se generen después, tengan afinidad con la Constitución y el Derecho Internacional del que Honduras forme parte. “En el momento que las leyes, actos y contratos relacionadas con las ZEDE se alejen de lo constitucional y nuestras obligaciones internacionales, Honduras como sujeto de derecho internacional podría enfrentar reclamos incluso de los Estados de donde provienen esos inversionistas que van arriesgar su capital en las ZEDE, por afectación directa o porque esos Estados se vean en la obligación de proteger a sus nacionales”.

“El tema de la autonomía genera suspicacia y preocupación en muchos sectores, está por verse qué es lo que podrá hacer el Estado independientemente de lo que está dispuesto en esa ley orgánica de las ZEDE; pero el Estado no debería perder su soberanía”.

TRATADO CON REINO UNIDO SOBRE ISLAS DE LA BAHÍA

Han surgido versiones según las cuales la instalación de las ZEDE en Roatán viola el tratado mediante el cual el Reino Unido le entregó las Islas y La Mosquitia a Honduras. Estas afirmaciones se basan en el artículo de ese tratado que establece claramente que Honduras no podrá ceder la soberanía en esos territorios.

Guillén Leiva advierte que el incumplimiento de un tratado genera una posible responsabilidad internacional del Estado, pero aclara que hay que esperar que el sujeto pasivo, es decir el afectado, presente el reclamo, pues el solo hecho de aprobar la ley no genera esa consecuencia. “Si Honduras estuviera violando ese tratado, tendría que esperar a que el Reino Unido hiciera el reclamo para atenderlo y responder de acuerdo al conducto que use, pero en sí, la ley no tiene como consecuencia jurídica que la isla deje de ser territorio insular hondureño; es una contingencia que de activarse habría que resolver oportunamente mediante los mecanismos pacíficos de solución de controversias internacionales, que son varios”.

ENTREGA DE LA SOBERANÍA

Según señala la reforma constitucional y la ley en cuestión, el objetivo último de las ZEDE es promover el desarrollo y crear oportunidades y empleos, pero el tema de la soberanía ha despertado suspicacia y preocupación.

“La soberanía es uno de los conceptos jurídicos más importantes del Derecho y, a mi juicio, el más importante del Derecho Internacional; es natural que exista debate y sensibilidad alrededor de ese tema, porque está en duda si esos territorios dejarán de ser objeto de la soberanía hondureña; pero no debería ocurrir eso, porque así lo dice la Ley de las ZEDE y así lo ha confirmado la Corte Suprema de Justicia”, expone Guillén Leiva.

“El tip está en que Honduras logre ejecutar su idea sin violar la Constitución y el Derecho Internacional, sin cruzar esas franjas finas que impliquen violar los derechos públicos e irrenunciables de sus habitantes o incluso de aquellos extranjeros que inviertan o residan en esas zonas”.

“Toda modificación que conlleva revolucionar la configuración económica, política o territorial de un Estado trae consigo controversia. Mi aporte busca explicar qué circunstancias internacionales podría enfrentar Honduras de salir este proyecto mal, y qué deben prever y advertir los inversionistas antes de colocar su capital en una ZEDE”.

¿UN ESTADO DENTRO DE OTRO?

“No pueden ser y, mientras no se toquen elementos, poderes y derechos exclusivos del Estado, las ZEDE deberían ser seguras para la inversión. A estas alturas está en el interés de Honduras propiciar la seguridad jurídica de esas zonas; de no lograrlo, se pone en riesgo al Estado en términos jurídicos, políticos y económicos a nivel internacional y Honduras no está para más pasos en falso ante los ojos del mundo”, concluye Odín Guillén Leiva. (Mayra Navarro)