Por: Juan Alberto Lara Bueso*
1. Introducción.
La denuncia presentada por el Estado de Honduras sobre el Convenio del CIAD, ha tenido diversas reacciones: inicialmente por sectores económicos y sociales; y como respuestas, las de funcionarios gubernamentales. No se comentan porque no es el propósito del presente estudio. Pero si, hay que admitir que estas reacciones no se han enfocado en lo más importante, en conocer si el procedimiento ha sido legal o con vicios de legalidad.
Para mayor conocimiento del tema, es importante y obligatorio exponer con fundamentos jurídicos y documentos, los procedimientos constitucionales y disposiciones legales, que constituyen la celebración de instrumentos internacionales por el Estado de Honduras, que incluyen la firma, aprobación, ratificación y publicación, extensión del instrumento de ratificación o de adhesión y su depósito en el respectivo organismo internacional. Asimismo, el procedimiento para su denuncia.
2. Artículos constitucionales sobre celebración de tratados.
2.1. Atribuciones del Congreso Nacional. La Constitución de la República, artículo 16 establece: “Todos los tratados internacionales deben ser aprobados por el Congreso Nacional antes de su ratificación por el Poder Ejecutivo. Los tratados internacionales celebrados por Honduras con otros Estados, una vez en entran en vigor, forman parte del derecho interno”. El artículo 205 indica que “Corresponde al Congreso Nacional las atribuciones siguientes: Inciso 30: “Aprobar o improbar los tratados internacionales que el poder Ejecutivo haya celebrado”.
Desarrollando el artículo 16, manda como regla general, que el Congreso Nacional tiene la atribución de aprobar los tratados internacionales, y el Poder Ejecutivo la atribución de ratificarlos. Esta regla incluye todo tratado que el Estado de Honduras suscriba para ser parte o adherirse a una organización internacional que comprenda entre otras normas: obligaciones y compromisos financieros, exoneraciones tributarias, inmunidades y privilegios diplomáticos extensivos a organismos y misiones internacionales. Ejemplos: Banco Mundial, Banco interamericano de Desarrollo, Banco Centroamericano de Integración Económica, el Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a las Inversiones, y en el caso de un posible Convenio de la CICIH.
2.2. Atribuciones del Poder Ejecutivo. El artículo 21 de la Constitución expresa: “El Poder Ejecutivo puede, en materia de su competencia, celebrar o ratificar convenios internacionales con Estados Extranjeros u organizaciones internacionales o adherirse a ellos sin el requisito previo de la aprobación del Congreso Nacional, al que deberá informar inmediatamente”. Y el artículo 245, inciso 13 señala: “El Presidente de la República tiene a su cargo la administración general del Estado; son sus atribuciones: Celebrar tratados y convenios, ratificar, previa aprobación del Congreso Nacional, los tratados internacionales de carácter político, militar, los relativos al territorio nacional, soberanía y concesiones , los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o los que requieran modificación o derogación de alguna disposición constitucional o legal y los que necesiten medidas legislativas para su ejecución.
En cuanto el artículo 21, como regla de excepción, comprende aquellos convenios internacionales celebrados y ratificados por el Poder Ejecutivo en materia de su competencia sin previa autorización del Congreso Nacional, es decir, que pueda celebrar con Estados Extranjeros u organizaciones internacionales o adherirse a ellas. Se trata de convenios bilaterales o regionales como ser aquellos sobre asuntos migratorios para la circulación de personas y transporte, protección de migrantes. Asimismo, con organizaciones denominadas mecanismos de concertación política como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y caribeños (CELAC); y de carácter técnico como la Conferencia Regional sobre Migraciones (CRM). También comprenden los acuerdos simplificados sobre intercambios culturales, científicos y de asistencia técnica, que no requieren aprobaciones legislativas.
2.3 Relacionando las precedentes disposiciones constitucionales, se debe tener en cuenta el principio de separación de poderes, y así lo dispone el artículo 4 de la Constitución que ordena: “La forma de gobierno es republicana, democrática y representativa. Se ejerce por tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, complementarios e independientes y sin relación de subordinación…”. Tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo, son complementarios pero independientes en la celebración de tratados y convenios; el primero los aprueba y el segundo los ratifica; y ninguno puede subordinarse al otro, o atribuirse competencias que no le corresponden.
3. Procedimientos internos sobre celebración de tratados.
-La Ley Orgánica de la Secretaría de Relaciones Exteriores (Decreto No.994 de la Junta Militar de Gobierno con vigencia el 14 de julio de 1980), en su artículo 3, numeral 2) expresaba: “Corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores las atribuciones siguientes: Negociar toda clase de tratados, acuerdos y convenciones y velar porque se observen y ejecuten aquellos en los que el Estado sea parte”. Y el artículo 12 agregaba: “La Dirección General de Asuntos Jurídicos tendrá a su cargo todos los asuntos sobre la firma, ratificación, adhesión, vigencia, denuncia, caducidad, canje, depósito, publicación y otros referentes a los tratados, convenciones, convenios, acuerdos, protocolos, declaraciones, actas, pactos, y demás instrumentos internacionales, bilaterales y multilaterales de que Honduras es parte”. Esta ley fue derogada parcialmente por la Ley General de la Administración Pública, Decreto No.146.86 y con vigencia el 1 de enero de 1987, pero no derogó lo relativo a los tratados.
-El Reglamento de Organización, Funcionamiento y Competencias del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo PCM.008.97, con vigencia el 2 de junio de 1997), expresa en su artículo 50, inciso 8 lo siguiente: “Compete a la Secretaría de Relaciones Exteriores: La negociación y suscripción de tratados y convenios internacionales, bilaterales, multilaterales y con organismos internacionales, salvo cuando esta competencia esté atribuida a otras autoridades nacionales”.
Con base en los artículos constitucionales y legales descritos, la Secretaría de Relaciones Exteriores, originalmente por medio del Departamento de Tratados y Tramitaciones Legales y actualmente por la Dirección General de Tratados, ha establecido los procedimientos siguientes:
-Preparación y extensión de los plenos poderes, cuando corresponda, para la firma, adhesión, aceptación o modificación en su caso, de los instrumentos internacionales a celebrarse por el Poder Ejecutivo.
-Cumplido el anterior procedimiento, preparación de la nota y proyecto de decreto cuando así es requerido, firmada por el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores y dirigida al Congreso Nacional para fines del artículo constitucional 205, atribución 50 antes descrito.
– Cuando el Congreso Nacional aprueba el instrumento internacional y se publica el decreto en “La Gaceta”, se prepara el respectivo instrumento de ratificación, adhesión o aceptación, firmado por la presidente o el presidente de la Republica y hace la remisión a la organización internacional para su depósito.
– En el caso de la denuncia o retiro de un instrumento internacional, el Secretario de Relaciones Exteriores envía una nota al Congreso Nacional acompañada del proyecto de decreto, si es requerido, solicitando su aprobación. Si es aprobado, se publica el decreto en “La Gaceta”, procediendo posteriormente el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores al envío de una nota a la organización internacional depositaria del convenio para su denuncia o retiro.
4. Aprobación y ratificación del Convenio del CIADI.
El Estado de Honduras suscribió el Convenio del CIADI el 28 de mayo de 1986. El Poder Ejecutivo por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores emitió el Acuerdo No.8-DTTL de fecha 28 de julio de 1986 sobredicho Convenio. Esta Secretaría de Estado remitió al Congreso Nacional el referido Acuerdo acompañando el Convenio del CIADI para su aprobación. El Congreso Nacional lo aprobó mediante Decreto No. 41-88 del 25 de marzo de 1988, publicado en la “La Gaceta” No.25,597 de fecha 4 de agosto de 1988. Con la aprobación legislativa, la Secretaría de Relaciones Exteriores extendió el Instrumento de Ratificación firmado por el Presidente de la República y procedió a depositarlo en el Banco Mundial el 14 de febrero de 1989. El ingreso al CIADI entró en vigencia el 16 de mayo de 1989.
5. Denuncia del Convenio del CIADI.
– Como premisa, se debe reconocer y aceptar el principio, que todo Estado tiene la potestad en ejercicio de su soberanía, suscribir instrumentos internacionales para ser miembros de organismos u organizaciones internacionales; así como decidir su retiro mediante denuncia escrita, siempre y obligatoriamente, que se cumpla con los procedimientos establecidos en el ámbito internacional y en el derecho interno.
– El Banco Mundial informó que el Estado de Honduras notificó la denuncia del Convenio del CIADI el 24 de febrero de 2024, que será efectiva el 25 de agosto de 2024. El gobierno de Honduras no emitió ninguna información oficial.
– De acuerdo a informaciones oficiales confirmadas, la notificación del gobierno de Honduras de la denuncia del CIADI la presentó sin la aprobación previa del Congreso Nacional, es decir, que la Secretaría de Relaciones Exteriores no siguió el mismo procedimiento interno cuando fue aprobado dicho Convenio por este Poder del Estado, al amparo del principio del paralelismo de las formas jurídicas: “En derecho las cosas se deshacen como se hacen”. En consecuencia, el procedimiento fue incompleto y, por lo tanto, la denuncia del CIADI es un acto con vicios de legalidad y efectos adversos a su aplicación. Se afirma esto, porque la misma Secretaría de Estado, tiene o ha tenido en proceso la derogación del Decreto Número 41-88 (mencionado en el numeral 4) que aprobó el Convenio del CIADI. Es entendible entonces, que dicha Secretaría admita que es obligatoria la derogación del Decreto que aprobó el Convenio del CIADI para que la denuncia tenga su efectividad, y que, no obstante, la presentó sin ese requisito.
En este sentido, la nota de denuncia en referencia firmada por el Secretario de Relaciones Exteriores, no hace mención del decreto legislativo que la aprobó, simplemente porque no fue sometida al Congreso Nacional. En cambio, en el instrumento de ratificación del Convenio del CIADI, si se hizo constar el número del decreto legislativo que lo aprobó.
– Doctrinariamente, los vicios de legalidad de los actos administrativos son circunstancias normativas que afectan su validez, y que pueden causar la infracción del ordenamiento jurídico alterando su legalidad, u ocasionando su invalidez.
– Honduras ha sido fiel cumplidor de los instrumentos internacionales y se ha sometido a las reglas establecidas en los mismos; además, no ha sido tradición presentar denuncias. De las pocas conocidas, está la denuncia de la “Declaración de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de nuestra América (ALBA). Su adhesión fue aprobada por el Congreso Nacional mediante Decreto No.158-2008 del 9 de octubre de 2008 y publicado en la “Gaceta” No. 31,744, el 25 de octubre de 2008. La denuncia fue aprobada por Decreto No.284-009 del Congreso Nacional de fecha 13 de enero de 2010 y publicado en la “La Gaceta” No.32,125, el 28 de enero de 2010. En el referido Decreto, se derogan las disposiciones del Decreto No.158-2008 que había aprobado la adhesión a la Declaración del ALBA. Es el antecedente más ilustrativo sobre denuncias, que se cumplió el procedimiento interno; todo lo contrario, a la inobservancia en la denuncia del convenio del CIADI.
– Con relación a esta denuncia del CIADI, el Poder Ejecutivo por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores la presentó al Banco Mundial, sin que haya sido aprobada previamente por el Congreso Nacional, como corresponde constitucionalmente, infringiendo consecuentemente el procedimiento interno.
– Es importante y pertinente manifestar que el Banco Mundial como depositario del Convenio del CIADI, no puso objeción sobre la notificación de la denuncia, porque confía en la responsabilidad y buena fe de cada Estado, y que, en el caso de Honduras, entiende que cumplió con los procedimientos legales establecidos para presentarla. Pero si, el artículo 69 del Convenio establece: “Los Estados Contratantes tomarán las medidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para que las disposiciones de este convenio tengan vigencia en sus territorios”. Es entendible entonces, que el Banco Mundial como depositario del Convenio si le interesa que cada Estado cumpla dichas “medidas legislativas y de otro orden”, aunque no le compete actuar de oficio.
– Pero si es preocupante porque esta denuncia con vicios de legalidad, transgrede la seguridad jurídica del Estado de Honduras, internamente y hacia el exterior. También es un precedente adverso porque este gobierno o los siguientes, pueden presentar denuncias de aquellos convenios o tratados que consideren no estar de acuerdo con sus políticas o intereses, sin cumplir los procedimientos internos y crear quebrantamientos en el ordenamiento jurídico que involucre negativamente al país. No se puede presumir que instrumentos internacionales pueden ser denunciados bajo esta modalidad de ilegalidad, pero de producirse algunos, pueden crear no solo inseguridad jurídica en la economía e inversiones, sino también en posibles perjuicios a la misma población en aquellos derechos civiles, laborales y hasta en sus derechos humanos. Y a la vez, pueden favorecer a personas involucradas en actos de corrupción pública-privada y en delincuencia organizada, si el Estado denuncia los instrumentos internacionales que combaten estos flagelos.
6. Argumentos del gobierno de Honduras.
Como se expresó anteriormente, el gobierno no hizo pública la denuncia del CIADI y solamente ha emitido una de tantas notas declarando “La decisión soberana y responsable del Estado de Honduras está apegada al derecho internacional, conforme al artículo 54 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados y el artículo 71 del Convenio del CIADI, esto, para salvaguardar las finanzas públicas, corregir el desequilibrio que favorece a inversionistas extranjeros y perjudica a los inversionistas nacionales, terminar con el llamado terrorismo de litigación”.
Asimismo, para encontrar argumentos sobre esta denuncia, el gobierno llevó a cabo la Conferencia Perspectiva Internacional sobre la salida de Honduras del CIADI, reuniendo a expertos internacionales, que en sus ponencias coincidieron que dicho Centro representa los intereses de las empresas y no de los Estados. Funcionarios públicos expusieron a la vez, que Honduras es un país independiente y se debe respetar la autodeterminación de los pueblos.
Lo que no conocen estos expertos, o si lo saben no lo comentan, es que la denuncia del CIADI tiene vicios de legalidad por los fundamentos de derecho ya expresados. Una cosa es la potestad del Estado de retirarse del CIADI y otra es violentar el procedimiento interno.
– Aparte de las motivaciones políticas, que no son objeto del presente estudio jurídico, los argumentos del gobierno de Honduras sobre la decisión de presentar la denuncia como una potestad soberana, no se discute. Lo que sí es debatible, es su actuación al margen de sus atribuciones, traspasando las del Congreso Nacional y en consecuencia trasgrediendo el ordenamiento jurídico interno. A la luz de la doctrina y la legislación, la referida denuncia del CIADI, se reitera, tiene vicios de legalidad.
7. Consideraciones finales.
– Frente a la ilegalidad manifiesta en la denuncia del Convenio del CIADI, competen a los Poderes e Instituciones de Estado de Honduras, en los ámbitos de sus competencias, adoptar las medidas que se requieran para la subsanación, en su caso, de los vicios de legalidad en el procedimiento jurídico que el Poder Ejecutivo siguió en dicha denuncia; o proceder a su retiro en el Banco Mundial como depositario del Convenio. En especial, la Presidencia y Junta Directiva del Congreso Nacional y los señores diputados, son los más llamados a tomar las medidas legislativas, porque el Poder Ejecutivo actuó indebidamente por no haber solicitado previamente la aprobación de la denuncia en mención, y a la vez la derogación del decreto que aprobó la adhesión de Honduras al CIADI, como se actuó con la denuncia del ALBA.
– A las Universidades, en especial a las Facultades de Derecho, Colegio de Abogados, a la Academia, a las Organizaciones Profesionales y de la Sociedad Civil, les corresponde pronunciarse, mediante ponencias con estudios jurídicos, que establezcan los vicios de legalidad en el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para denunciar el Convenio del CIADI.
– Como resultados de las iniciativas o acciones estatales y de los sectores académicos, profesionales y de la sociedad civil, el gobierno podrá encontrar las soluciones para que la denuncia del convenio del CIAD sea subsanada en las irregularidades apuntadas; permitiendo mantener y consolidar el estado de derecho y consecuente la seguridad jurídica.
Tegucigalpa, 3 de abril de 2024.
*Embajador en condición de retiro.